Una de las ideas fuerza que vino con la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) fue mostrar que los ministerios sociales, al igual que los productivos, podían ser evaluados y monitoreados por los ciudadanos. Cuando se crea el Midis varios caímos en cuenta de que nadie le pregunta, nunca, al ministro de Economía respecto a qué indicadores será evaluado el éxito de su gestión, pues ya está instalado que seguiremos el crecimiento del PBI, la cantidad de empleos, la inflación, la balanza en cuenta corriente, etc. 

Por el contrario, en un sector nuevo y social, la primera pregunta siempre fue, ¿y cómo vamos a saber si hicieron algo bueno, relevante y de magnitud adecuada? ¿qué indicadores debemos seguir?. Salvo que se siguiera reduciendo la incidencia de la pobreza, no parecía haber consenso en qué esperar de un sector como el Midis. 

Cuando el Midis cumplió 100 días (en enero del 2012) se presentó una propuesta de indicadores y metas para abrir este debate*. No se trataba de soltar ideas sino de presentar una propuesta que hiciera claro lo que este nuevo sector quería lograr. A la vez se trataba de articular la medición de los avances a partir un conjunto de indicadores respaldados por una sólida base conceptual y un modelo de acción para las políticas sociales.

Fijar estos indicadores fue un primer paso, que luego se complementó con la realización de evaluaciones desde el Viceministerio de Políticas y Evaluación y con consultas con expertos, en el marco de la Comisión Quipu, sobre qué y cómo evaluar intervenciones sociales para poder mejorar las políticas públicas.

Se propusieron 6 indicadores, que además de reflejar la propuesta de trabajo del Midis, aseguraran transparencia y acceso absoluto a su medición. Por ello, tenían que ser indicadores que pudieran construirse con la información estadística que se produce regularmente, y con probada calidad (es decir, basados en la Endes y Enaho). Para cada uno de los 6 indicadores se calculó el punto de partida, la situación del 2010, y se fijaron metas (ideales) para el 2016. Estos indicadores podrían ser monitoreados año a año, pero lo importante era el logro en el quinquenio.

Los indicadores y metas propuestos están el gráfico siguiente. Toda la información viene de Enaho y Endes de cada año.**

Estos indicadores darían una aproximación a si el país avanzaba en materia de desarrollo e inclusión social. Son un avance, pero aun queda mucho por hacer. Por ejemplo, estos indicadores no permiten atribuir los avances a las acciones de una determinada institución. Solo dan información agregada, pero igual son útiles y valiosos. 

De los 6 indicadores seleccionados, dos de ellos están asociados a los resultados de corto plazo, aquellos referidos a las acciones más ligadas a la asistencia ante situaciones de pobreza y vulnerabilidad. Estos indicadores son la pobreza extrema (monetaria) y la brecha de pobreza. La primera mide la capacidad de un hogar para consumir la canasta mínima alimentaria y la segunda mide cuanto le falta a un hogar pobre para superar el umbral de pobreza (superar la línea de pobreza). El Midis propuso como metas, que la pobreza extrema llegara a 5% y la brecha a 6% al final del 2016.

Otros dos indicadores buscaban capturar la habilitación de las familias en pobreza para superar dicha condición, lo que en el Midis se relaciona con las actividades de desarrollo de capacidades e inclusión económica. Para ello se seleccionaron como indicadores el porcentaje de familias que con sus ingresos autónomos, excluyendo todo tipo de transferencias, lograban superar la línea de pobreza extrema. Se fijó como meta que la pobreza extrema excluyendo toda transferencia no debía superar el 7% al 2016. El otro indicador, se refiere al acceso de las familias al paquete completo de infraestructura básica (agua, desagüe, electricidad y comunicaciones), donde se fijó la meta de llegar a que 70% de las familias accedieran a este paquete mínimo de infraestructura al 2016.

Finalmente, se propusieron dos indicadores que dieran cuenta de las acciones orientadas a lograr efectos de largo plazo, en la siguiente generación. Estos dos fueron la reducción de la desnutrición crónica infantil (DCI) y la cobertura de los servicios de educación inicial. La meta propuesta fue reducir la DCI a 10% e incrementar la cobertura de educación inicial hasta el 85%.

¿Cómo le fue al Midis respecto a estas metas?

Ahora que han sido puestos a disposición del público los datos de la Enaho 2016 y de la Endes 2016 podemos evaluar que tanto se logró en los indicadores.*** Al cierre del 2016 se cumplieron -con holgura- 4 de las 6 metas, una adicional prácticamente se cumplió y una no se cumplió, a pesar de que en se dieron avances importantes en dicho indicador. La pobreza extrema bajó a menos de 5%, la brecha de pobreza a menos de 6%, la pobreza extrema excluyendo transferencias se ubicó en menos de 7% y la cobertura de la educación inicial superó el 85%. El porcentaje de hogares con acceso al paquete de infraestructura básico alcanzó el 69.7% ligeramente por debajo de la meta (70%) pero dado el carácter muestral de los datos esta meta puede darse por alcanzada también. La DCI se ubicó al final de 2016 en 13.1%, por encima de la meta propuesta de 10%. Si bien la DCI bajó considerablemente de 23.2% a 13.1% no se llegó a la meta definida.

Hay que señalar que la meta de pobreza extrema fue poco relevante pues se terminó el periodo con un nivel que la superaba largamente. La meta al 2016 era de 5% y la pobreza extrema cerró el 2016 en 3.8%. Esto nos hace pensar que la meta fijada era poco exigente.

¿Y la desigualdad?

Uno de los temas que planteó el Midis al momento de su creación fue la urgencia de reducir las brechas entre los peruanos y de asegurar que las políticas de desarrollo e inclusión social no solo contribuyeran a la reducción de la pobreza, sino a incrementar las oportunidades de los peruanos más vulnerables. La propuesta del Midis partió por ello de trabajar en particular con los grupos de peruanos más rezagados en cuanto a acceso a servicios del estado y a oportunidades. El Midis reconoció desde un inicio que el peruano promedio no representa adecuadamente la situación de los más pobres y vulnerables, y que si bien mientras mejor le va al peruano promedio también le irá mejor al peruano más pobre, este chorreo no es suficiente, ni sostenible. Hay que hacer más.

Como ya ha señalado Yamada (2016), 60% de la reducción en el Gini entre 2011 y 2014 se explica por las acciones redistributivas implementadas, entre ellas los programas de transferencias por ejemplo.**** El Midis no fue ajeno al reto de contribuir a reducir las brechas, no solo a través de transferencias, sino también a través de su trabajo articulado con otros sectores y niveles de gobierno para llegar con los servicios del estado a los peruanos más vulnerables y excluidos.

Se trataba no solo de apoyar a los más pobres a superar la pobreza, sino contribuir a que ellos estuvieran más cerca del peruano promedio, que se fueran acercando a las grandes oportunidades que en promedio el Perú ofrece.

Por ello, además de plantearse indicadores y metas a nivel nacional (los detallados en la sección anterior), el Midis propuso identificar a una suerte de población emblemática que debía constituirse en grupo meta, en los clientes privilegiados, del Midis. Para ello en el Midis se construyó lo que se llamó la PePI (Población en Proceso de Inclusión), un grupo artificial conformado por peruanos con altos niveles de exclusión. Un hogar peruano sería parte de la PePI si enfrentaba al menos 3 de 4 circunstancias altamente correlacionadas con la pobreza, vulnerabilidad y exclusión. Las 4 circunstancias eran: vivir en el entorno rural disperso, tener a la madre o jefa de hogar con bajo nivel educativo, tener una lengua materna distinta del castellano y estar en el quintil de mayor pobreza.

Al aplicar estos criterios (enfrentar 3 de estas 4 circunstancias), resultó que la PePI representaba algo cercano al 16% de los peruanos. Casi 5 millones de personas vivían a inicios de esta década en hogares que cumplían 3 de estas 4 circunstancias al menos. La meta entonces era lograr que este grupo mejorara y que lo hiciera más rápido que el peruano promedio, para asegurar que la brecha entre la PePI y el promedio se reducía.

Así, se calcularon los valores para los mismos 6 indicadores antes mencionados, pero en este caso solo considerando la PePI. Por ejemplo, si bien la pobreza extrema para el país en el 2010 era de 7.6%, para la PePI la pobreza extrema era 36.2%. Es decir, algo más de un tercio de los que se identificó como PePI, pasaba hambre en el 2010. La brecha entre la pobreza extrema a nivel nacional y la PePI era de 28.6 puntos porcentuales.

Así se calcularon los valores de los 6 indicadores del Midis también para la PePI, comprobándose las enormes brechas entre estos y el peruano promedio y los preocupantes niveles de algunos indicadores. Por ejemplo, solo el 9.5% de los hogares en la PePI accedía simultáneamente a agua, desagüe, electricidad y telecomunicaciones (versus el 58.5% a nivel nacional). Esta información mostró el doble desafío, acortar las brechas entre la PePI y el promedio nacional y elevar la cobertura y calidad de vida de este grupo de manera sustantiva.

Las metas que se fijaron al 2016 fueron muy ambiciosas. Se logró al 2016 cumplir 3 de las 6 metas propuestas para la PePI. En dos de estas tres metas logradas el Midis tenía acciones que le permitían incidir en dichos resultados (con programas como Juntos o Pensión 65), en las otras se dieron avances, pero todos fuertemente dependientes de la acción articulada del Estado. En los tres indicadores en los que no se cumplió la meta, se registraron avances significativos y positivos, pero insuficientes para lograr la meta propuesta.

En el cuadro siguiente se presentan los indicadores para la PePI y para el promedio nacional para el 2010 –la línea de base-, la meta propuesta al final del quinquenio y el dato real al final del 2016.

Como se aprecia en el cuadro, las brechas entre los peruanos parte de la PePI y el promedio nacional son enormes. Lo eran en el 2010, y a pesar de significativas reducciones, lo siguen siendo post 2016. Ahí sigue habiendo una tarea urgente para las acciones de desarrollo e inclusión social. Todos los peruanos deben lograr un piso mínimo común que les permita salir adelante. 

Revisemos tres de los seis indicadores del Midis para ilustrar la magnitud del desafío. Si vemos la pobreza extrema a nivel nacional y para la PePI, encontramos una brecha de más de 28 puntos porcentuales en el 2010, brecha que se ha reducido sustancialmente al 2016, a 16 puntos porcentuales, tal como se puede ver en el gráfico siguiente. La brecha se redujo casi a la mitad. A pesar de ello en los hogares de la PePI, 1 de cada 5 pasa hambre todavía.

Otro ejemplo viene dado por el indicador de acceso al paquete básico de infraestructura. Ahí los avances fueron significativos, prácticamente se triplicó la cobertura del 2010, pero al 2016 quedamos muy lejos de la meta planteada. En este caso en particular, se hacen evidentes los costos y dificultades de articulación entre sectores. Aún es muy difícil para el Estado peruano llegar con varios servicios a la vez a un mismo hogar, y en particular a los hogares que viven más alejados o a los que les faltan más servicios para completar el paquete (es más costoso, exige mayor coordinación y coordinación entre más sectores).

Finalmente, el caso de la DCI. Si bien no se logró cerrar la brecha entre los más pobres y el Perú promedio, se avanzó algo en ello –la brecha se redujo, pero a todas luces no lo suficiente. Hoy, aún la incidencia de DCI en los hogares más excluidos, los de la PePI, es casi 22 puntos mayor que el promedio nacional y uno de cada tres niños en la PePI todavía enfrenta desnutrición crónica. Hemos avanzado, sabemos como se enfrenta con éxito la DCI, pero aún nos queda asegurar que estos esfuerzos llegan consistentemente a todos los niños peruanos.

Los indicadores son útiles para revisar prioridades y para dar cuenta de lo avanzado y lo pendiente. La actual administración ha agregado nuevas metas a la política de desarrollo e inclusión social.***** Estas metas adicionales son más que razonables y pertinentes (pobreza urbana, anemia, entre otras). Desgraciadamente parece que se ha quitado del esquema de seguimiento el monitoreo a un grupo ad hoc como la PePI. Podrían redefinir el grupo, podrían usar otro o seguirlo, pero es tan importante como rendir cuentas en términos agregados, a nivel del país, mirar también con un zoom la situación de la población más vulnerable. Los problemas que buscamos enfrentar con la política de desarrollo e inclusión social tienen que ver con los altos niveles de pobreza y precariedad de grupos significativos de peruanos, pero también con la urgencia de reducir las brechas entre ellos y el peruano promedio. Los peruanos más excluidos tienen que acercarse de manera sostenida a una situación que les permita ejercer sus derechos, forjarse una vida digna y lograr todo aquello que se propongan. Queda mucho por hacer, pero al menos ahora sabemos cómo avanzamos.

* Midis cien días. Rendición de cuentas y lineamientos básicos de la política de Desarrollo e Inclusión Social. MIDIS, enero 2012.

** Los valores para el 2010 tienen ligeros cambios respecto a los publicados en el informe de los 100 días pues el INEI realizó un cambio metodológico en la medición de pobreza y recalculó las cifras hacia atrás para asegurar la consistencia y comparabilidad de las mismas. 

*** Ambas encuestas fueron puestas a disposición en mayo de 2017.

****  Yamada, G., J. Castro y N. Oviedo (2016) Revisitando el coeficiente de Gini en el Perú: el rol de las políticas públicas en la evolución de la desigualdad. Documento de discusión 1606. CIUP. Lima.

***** Tal como presentó el presidente del Consejo de Ministros en la CADE 2016.

(Foto: Andina)